北京的地面，越来越“挤”了。中心城区可开发用地几近饱和，核心区要守老城风貌，建筑高度被严格管控，地面上的发展空间已近天花板。但城市发展不能停步，民生短板还要补齐，城市韧性还要加固，老城文脉还要守护。怎么办？北京的选择是——向地下要空间。

近日，《北京市地下空间专项规划（2025年—2035年）》（以下简称《规划》）正式印发实施。这是北京首个市域层面的地下空间专项规划，经北京市委常委会、市政府常务会等审议通过并上报党中央后正式落地。

北京市规划和自然资源委员会相关负责人表示，当前北京已进入减量提质和高质量发展的新阶段，“高效利用城市地下空间，是实现首都战略定位的重要途径，是保障首都安全韧性的重要基础，是支撑城市高质量发展的重要资源，是推进城市更新的重要抓手。”

一座看不见的“立体北京”，正在悄然生长。

北京中轴线北起钟鼓楼，南至永定门，全长7.8公里，沿线涵盖15个遗产构成要素。作为北京老城的空间脊梁，这条中轴线承载着北京城市发展的历史，见证了中华文明的延续，反映了首都的历史变迁。图为游客在北京前门大街游览。新华社记者 胡竞文 摄

北京为何要花大力气向地下要空间？这绝非一时冲动，而是在中国城镇化进入中后期、城市发展模式深刻转型背景下的必然选择，更是一次主动的战略谋划。

其一，地面空间“天花板”已至，城镇化模式倒逼转型。中国城镇化已进入“下半场”，从增量扩张转向存量提质增效成为主旋律。北京作为率先迈入“减量发展”的超大城市，中心城区可开发建设用地已近枯竭。尤其首都功能核心区，受老城风貌保护与建筑高度管控，靠新增地上建筑来补齐停车、公共服务等民生短板的路径，几乎走不通了。《规划》提出，通过“用地下换地上”，推动“减量降层”，有序恢复老城传统风貌。

中国城市科学研究会理事冯奎认为，盘活存量地下空间，是北京实现老城保护与城市发展双赢的关键路径。“将交通接驳、便民商业、市政管网、停车配套等功能有序转入地下，既能补齐民生短板，又能完整保留古都平缓的城市肌理。”

其二，破解“大城市病”，城市更新需要新空间。《规划》的核心逻辑是“功能下沉、地面减负”——将停车设施、便民商业、市政管网等功能有序转入地下，把地面空间腾退出来用于增绿提质、建设慢行系统，助力花园城市建设。正如北京市规划和自然资源委员会解读所说：《规划》通过地下空间统筹开发与综合利用，拓展城市公共空间，补齐设施短板，持续推进城市更新行动。

地下开发，安全第一。《规划》开宗明义：地下空间既是战略机遇空间，也是重要的安全防护空间，安全是其逻辑起点。

针对“怕挖出文物、怕施工塌方、怕雨水倒灌”等长期社会顾虑，《规划》以系统性安全框架作出回应。北京市地下空间划分为禁止建设区、有条件建设区和适宜建设区三类。其中禁止建设区约占市域面积的30%，涵盖生态保护红线、水源地、活动断裂带等区域，原则上禁止开发性建设活动。北京市规划和自然资源委员会相关负责人表示，要在符合法律法规前提下，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。

另一个关键挑战来自地下水位回升。自2015年南水进京以来，北京平原区地下水位持续显著回升，对地下工程防水、抗浮提出更高要求。《规划》明确建立地下水位动态监测网络，完善工程适应水位变化的设计标准，从源头控制风险。同时，将深层调蓄隧洞、大型地下储水工程纳入核心功能体系，推动城市防汛从被动应急转向主动调蓄；统筹人防工程等地下安全设施，实现平战结合与“平急两用”，有效提升城市面对巨灾和突发事件的抵抗力。

冯奎评价说，这套治理体系“通过全域分区管控守住开发刚性底线，依托城市地质大数据精准防控潜在风险；以四级竖向分层规划实现深浅空间功能分离、洪涝风险分区隔离”，地下空间的“底线”逻辑从根本上重塑了首都传统城市建设逻辑，让地下空间从“被动配套”走向“主动谋篇”。

近年来，北京白塔寺周边胡同经过城市更新，街巷环境整洁有序，特色小店点缀其间。老城肌理得以保留，生活气息依旧浓郁，古韵与新生活在此相融共生。图为人们在北京白塔寺周边游览。新华社记者 邢广利 摄

与上海、深圳等沿海城市相比，北京的地下空间开发有独特禀赋与约束。

地质之难。北京地处冲洪积扇，活动断裂、地裂缝等地质风险不容忽视。《规划》据此要求“科学划定避让范围”，线性工程难以避让的必须采取工程防护措施。

文脉之重。首都功能核心区严格的风貌保护，让新增地上建筑几乎不可能。《规划》提出“用地下换地上”，在核心区鼓励成片传统平房区集中建设地下空间，以功能下沉换取地面减负。

格局之大。《规划》构建了“七廊、两环、成网、四层、二十片、多节点”的宏大布局。“七廊”着眼京津冀地下生命线系统，“两环”依托燃气高压管线与南水北调工程实现能源与输水“成环”。这是将北京地下空间置于京津冀协同发展大格局下的战略谋划。

《规划》最终要落到老百姓的感受上。

北京存量地下空间约2.5亿平方米，人均11.6平方米，但大量空间长期闲置。《规划》的民生逻辑很直接：把沉睡的打开，让闲置的运转。目标是到2035年，全市地下空间总建筑规模达约4亿平方米，人均约17.4平方米。

在补齐服务短板上，《规划》提出结合居民需求补充地下便民服务设施，鼓励公共服务设施地上地下一体化建设，允许单座平房院落以整院为单元进行地下空间开发利用，补充仓储、停车等配套功能。在空间品质上，要求优化地下采光通风条件、引入自然光线，鼓励设置下沉广场和中庭，营造“多首层”空间，减少地下空间的封闭感。

更深层的民生价值，在于城市运行方式的改变。将北京市政管线纳入综合管廊，道路不再反复开挖。核心区不少老路每年开挖超10次，噪音、扬尘困扰沿线居民数十年；综合管廊一旦成网，这类“城市拉链”问题将从根上解决。同时，结合城市更新推动存量地下空间功能转换，营造文商旅体多元消费场景。

《规划》提出，到2035年，多维、安全、高效、便捷的立体式宜居城市将初步建成；到2050年，北京将成为具有全球影响力的立体城市典范。

当中国城镇化从“摊大饼”转向“精耕细作”，北京以首个地下空间专项规划作出回应——它既是进一步治理“大城市病”的举措，也是以城市更新为抓手的系统性重构。

地下空间是城市的“里子”，往往比“面子”更能定义它的品质。向下生长，是为了向上提升。当一座城市学会在看不见的空间里精耕细作，它所释放的红利，终将体现在每一位市民的获得感与安全感之中。

（中国发展改革报社记者 王春华）

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来源： 中国经济导报

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